Obowiązek szkolny i edukacja uczniów z Ukrainy a egzekucja obowiązków edukacyjnych

1. Według danych przygotowanych przez Fundację Centrum Edukacji Obywatelskiej w polskich szkołach uczyło się ponad 185 tysięcy ukraińskich uczniów (dane na październik 2023 roku), co oznaczałoby, że średnio, w co czwartej klasie jest uczeń ukraiński. Odmienne dane w tej sprawie przedstawia Ministerstwo Edukacji Narodowej podając, że obecnie jest 277,3 tys. uczniów obcej narodowości, w tym 180,1 tys. przybyło z Ukrainy do Polski po agresji rosyjskiej na ich kraj. Wprowadzenie zapowiadanego obowiązku szkolnego wobec dzieci z Ukrainy, najprawdopodobniej oznaczałoby stosowanie obecnie istniejących przepisów egzekucyjnych, w sytuacji niewywiązywania się rodziców/prawnych opiekunów (w tym opiekunów tymczasowych) z obowiązków edukacyjnych dzieci z Ukrainy. Z tego względu przybliżenie obowiązujących w tym zakresie regulacji, wydaje się uzasadnione.   
2. Niespełnienie obowiązku rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego, ale również obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 42 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Niniejszy przepis dotyczy sankcji stosowanych na wypadek niespełnienia obowiązków edukacyjnych. Sankcjonowanym zachowaniem jest w każdym przypadku niespełnienie obowiązku. Jest to pojęcie szczególnie trudne do zdefiniowania z uwagi na złożoność konstrukcji wszystkich obowiązków edukacyjnych przewidzianych w ustawie. Z tego względu ustawodawstwa wprowadził regulację ust. 2 cytowanego powyżej przepisu, dotyczącą jednego z aspektów niespełniania obowiązków, jakim jest nieusprawiedliwiona nieobecność na zajęciach edukacyjnych. Nie należy jednak sądzić, że intencją ustawodawcy było ograniczenie sankcji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jedynie do niego. Z jednej bowiem strony zobowiązanym do spełnienia obowiązków: rocznego przygotowania przedszkolnego, szkolnego i nauki jest dziecko, z drugiej zaś strony odpowiedzialnymi za spełnianie obowiązku są rodzice, co wyraźnie wynika z art. 40: ,,Rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu są obowiązani do: 1) dopełnienia czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły; 2) zapewnienia regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne; 3) zapewnienia dziecku warunków umożliwiających przygotowywanie się do zajęć (…)”. Zatem stwierdzenie art. 42, że podjęcie egzekucji administracyjnej jest powodowane niespełnieniem obowiązków edukacyjnych, o których mowa, należy rozumieć w ten sposób, że komentowany przepis odnosi się do sankcji za naruszenie nie tylko ściśle rozumianych obowiązków spoczywających na dzieciach i młodzieży, ale obowiązków rodziców np. w obszarze obowiązku zgłoszenia dziecka do szkoły. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia zapis art. 41 ustawy, który kontroli sprawowanej przez dyrektorów publicznych szkół podstawowych oraz gmin poddaje głównie spełnienie przez rodziców takich obowiązków, jak np. wspomniane już wcześniej zgłoszenie dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania na zajęcia oraz powiadamianie o formie spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki i zmianach w tym zakresie. Oczywistym się jednak wydaje, że określenie sytuacji, które uprawniają do podjęcia czynności egzekucyjnych, należy pozostawić ocenie organu kontrolującego spełnienie określonego obowiązku oraz organu egzekucyjnego. Z tego chociażby względu w razie nieuczęszczania na zajęcia z reguły najpierw warto podjąć działania o charakterze nie władczym (wychowawczym), jak próba kontaktu z rodzicami i wyjaśnienia przyczyn nieuczęszczania na zajęcia.
3. Komentowany przepis art. 42 Ustawy odsyła do stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Celem tej egzekucji jest zawsze nie sama dolegliwość dla zobowiązanego, lecz doprowadzenie do rzeczywistego wykonania (chociażby przymusowego) obowiązku o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji przymus egzekucyjny jest stosowany tylko tak długo, jak długo stan rzeczywisty jest niezgodny z treścią obowiązku. Ponieważ źródło obowiązków edukacyjnych stanowią bezpośrednio przepisy komentowanej Ustawy, to obowiązki edukacyjne powstają z mocy prawa, a tym samym do wszczęcia egzekucji administracyjnej ustawodawca nie wymaga uprzedniego wydania żadnej decyzji ani innego aktu, które byłyby podstawą egzekucji.
4. W świetle przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem obowiązku:

• rocznego przygotowania przedszkolnego i szkolnego do ukończenia przez dziecko nauki w szkole podstawowej jest dyrektor publicznej szkoły podstawowej, w której obwodzie dziecko mieszka;
• nauki – jest organ gminy (jej organ wykonawczy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta), w której dziecko ma miejsce zamieszkania.

Organem egzekucyjnym w zakresie wszystkich obowiązków edukacyjnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

5. Warto pamiętać, że w przypadku ucznia niepełnoletniego lub pozbawionego pełnej zdolności do czynności prawnych (np. ubezwłasnowolnionego) środki egzekucyjne są kierowane zawsze przeciwko rodzicom, jako zobowiązanym, nawet, jeżeli chodzi o zaniechanie spełnienia obowiązku uczęszczania na zajęcia.
6. Egzekucja administracyjna obowiązków edukacyjnych może być wszczęta, dopiero wówczas, gdy wierzyciel obowiązku edukacyjnego po upływie terminu do jego wykonania przez zobowiązanych rodziców, opiekunów prawnych dziecka przesłał im pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie takie może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego. Z uwagi na niepieniężny charakter obowiązku, koszty upomnienia są egzekwowane odrębnie. Po upływie wskazanego wcześniej 7-dniowego terminu wezwania, wszczyna się egzekucję. Tym samym wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy, posługując się w tym celu formularzem TW-2 (stanowiącym załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej), a następnie występuje z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Wniosek wraz z tytułem wykonawczym i załączonym do niego dowodem dokonanego upomnienia zobowiązanego, wierzyciel przesyła do organu egzekucyjnego. Otrzymuje go również zobowiązany, który w terminie 7 dni może podnieść odpowiedni zarzut, np. wykonania egzekwowanego obowiązku.
7. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Brak już chociażby jednego z elementów tytułu wykonawczego powoduje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, zaś brak tytułu wykonawczego stanowi naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zamyka bowiem drogę do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który służy zobowiązanemu.
8. W toku egzekucji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego lub obowiązku szkolnego dyrektorowi publicznej szkoły podstawowej – jako wierzycielowi obowiązku – służą uprawnienia do wnoszenia środków zażalenia (zażaleń) na postanowienia organu egzekucyjnego, a także prawo do wnioskowania o zawieszenie lub umorzenie postępowania.    
9. Do doręczeń zobowiązanym wszelkich pism przedegzekucyjnych oraz w toku postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39-49). Wśród tych przepisów warto zwrócić uwagę chociażby na doręczenie zastępcze, dokonywane do rąk osoby innej niż zobowiązany.
10. W przypadku obowiązków edukacyjnych, jako mających charakter niepieniężny, podstawowym środkiem egzekucyjnym jest przede wszystkim grzywna w celu przymuszenia lub przymus bezpośredni. Grzywna w celu przymuszenia jest świadczeniem pieniężnym o określonej przez organ egzekucyjny wysokości. Może ona być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Grzywnę nakłada się na zobowiązanego postanowieniem doręczanym wraz z tytułem egzekucyjnym. Na postanowienie to służy zażalenie. Nałożone grzywny w celu przymuszenia nieuiszczone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych określonych w odrębnych przepisach. Ich nieuiszczenie powoduje zatem wszczęcie kolejnego postępowania egzekucyjnego. Niniejsza grzywna w celu przymuszenia (jak wynika to z samej nazwy), nie jest karą, lecz stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dodowem na to są zapisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożone nań grzywny (o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte) podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego.

Przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. Przy wykonaniu tego środka egzekucyjnego organ gminy, jako organ egzekucyjny może posłużyć się pomocą Policji. Bez wątpienia należy wykluczyć możliwość podjęcia czynności wykonawczych bezpośrednio przez organ egzekucyjny (np. pracownika urzędu gminy). Oczywiście, w praktyce przymus bezpośredni nie stanowi odpowiedniego, efektywnego środka przymusu w celu zapewnienia spełnienia obowiązków edukacyjnych. Stąd uzasadniona jest teza, że jedynym prawidłowym i skutecznym środkiem przymusu będzie nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia.

11. Z treści art. 42 ust 2 ustawy Prawo oświatowe wynika, że niespełnieniem obowiązku jest nieusprawiedliwiona nieobecność w okresie 1 miesiąca, przez co najmniej 50% dni zajęć. Z tego względu o naruszeniu obowiązku, który upoważnia dyrektora do podjęcia kroków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, można mówić dopiero po upływie miesiąca, w ciągu którego nieobecność ucznia przekroczy wskazany limit. Oczywiście tak skonstruowany przepis tworzy pewną wątpliwość tzn. czy nieobecność tylko na części zajęć danego dnia kwalifikować należy, jako nieobecność w danym dniu, czy dotyczy to dopiero całego dnia nieobecności. Ze względu na efektywność sankcji prawnej, za prawidłową trzeba uznać tę pierwszą interpretację. W przypadku nieuczęszczania na zajęcia na poziomie 40% absencji, nie będzie można mówić o niespełnieniu obowiązku. W takim przypadku pozostaje dyrektorowi szkoły oddziaływanie środkami wychowawczymi (np. dyrektor będzie mógł zwracać się do sądu opiekuńczego o wydanie zarządzenia w trybie art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

 

Stan prawny na dzień 23 kwietnia 2024 r.